|
Moterų ir vyrų lygių galimybių komiteto ataskaita.
Santrauka
Lygus moterų ir vyrų dalyvavimas politiniame gyvenime – vienas
iš demokratijos pagrindų ir vienas iš Europos Tarybos tikslų. Deja,
praėjus
beveik 35 metams po pirmosios pasaulinės
Jungtinių Tautų konferencijos dėl moterų padėties Meksike ir
beveik 15
metų po ketvirtosios pasaulinės Jungtinių Tautų
konferencijos dėl
moterų padėties Pekine, moterys vis dar stulbinamai menkai
atstovaujamos
politikoje. Iki šiol visame pasaulyje moterys užima mažiau kaip 20 %
parlamento narių ir ministrų postų, mažiau kaip 5 % valstybių vadovų yra
moterys.
Moterų ir vyrų lygiaverčio atstovavimo politinių ir
visuomeninių sprendimų priėmimo procese stoka kelia grėsmę demokratinės
santvarkos teisėtumui ir pažeidžia žmogaus teisę į lyčių lygybę. Šios padėties
ištaisymas turėtų būti valstybių narių prioritetu, kurio jos turėtų siekti
įvairiomis priemonėmis, įskaitant šias:
- Europos Tarybos valstybių narių
konstitucijose ir rinkimų įstatymuose įtvirtintose lyčių lygybės ir
nediskriminavimo nuostatose numatyti būtiną išimtį, leidžiančią taikyti
pozityviosios diskriminacijos priemones menkai atstovaujamos lyties naudai;
- reformuoti savo rinkimų sistemą taip, kad ji būtų palankesnė
moterų atstovavimui parlamente;
- skatinti politines partijas savo noru priimti lyčių kvotas ir
imtis kitų priemonių ir veiksmų, įskaitant veiksmus savo sprendimų priėmimo
struktūrose, ypač partijų struktūrose, atsakingose už kandidatų į rinkimus
nominavimą.
Asamblėja turėtų paraginti Ministrų komitetą tęsti darbą šioje
srityje ir rekomenduoti, kad Ministrų komitetas pavestų kompetentingiems komitetams
apsvarstyti galimybę parengti papildomą Europos žmogaus teisių ir pagrindinių
laisvių apsaugos konvencijos protokolą, skirtą įteisinti teisę į vyrų ir moterų
lygybę bei būtiną išimtį, leidžiančią taikyti pozityviosios diskriminacijos
priemones menkai atstovaujamos lyties naudai.
A. Rezoliucijos
projektas
1. Lygus moterų ir vyrų
dalyvavimas politiniame gyvenime – vienas iš demokratijos pagrindų ir vienas iš
Europos Tarybos tikslų, kurį 2009 m. gegužės mėn. patvirtino Europos Tarybos Ministrų
komitetas.
2. Deja, praėjus beveik 35
metams po pirmosios pasaulinės Jungtinių
Tautų konferencijos dėl moterų padėties Meksike ir beveik 15 metų po
ketvirtosios pasaulinės Jungtinių Tautų
konferencijos dėl moterų padėties Pekine, moterys vis dar stulbinamai
menkai atstovaujamos politikoje. Iki šiol visame pasaulyje moterys užima mažiau
kaip 20 % parlamento narių ir ministrų postų ir mažiau kaip 5 %
valstybių vadovų yra moterys. Toks nepakankamas moterų atstovavimas – tai
moterų talento švaistymas, silpninantis demokratijos ir žmogaus teisių
principus.
3. Nepakankamą moterų
dalyvavimą politikoje nulemia daug veiksnių. Kone svarbiausias jų – tai
dešimtmečius trunkanti kova prieš moterų teises. Europos valstybių visuomenė ir
toliau laikosi požiūrių, elgesio ir tradicijų, kurios menkina moterų galias
visuomeniniame gyvenime, diskriminuoja moteris ir verčia jas laikytis iš anksto
apibrėžtų vaidmenų bei stereotipų, esą moteriai „ne vieta“ politikoje ir
sprendimų priėmimo procese. Nepalankiu metu organizuojami susitikimai ir
priežiūros institucijų politikių vaikams trūkumas taip pat atgrasina moteris
kandidates: politinis gyvenimas organizuojamas pagal principus, kurie palankūs
tik vyrams, neprisiimantiems net minimalių pareigų šeimyniniame gyvenime ir
pavedantiems visas namų ūkio pareigas žmonoms.
4. Minėtas požiūris,
tradicijos ir elgesys daro poveikį institucinei valstybių, partijų sandarai ir
rinkėjams; ir priešingai – šios sąrangos pokyčiai gali padaryti poveikį
visuomenės nuomonei. Pakeitus rinkimų sistemą palankesne moterų atstovavimui
politikoje priimant lyčių kvotas, galima sudaryti sąlygas labiau moterų ir vyrų
atžvilgiu subalansuotam ir todėl labiau teisėtam politinių ir visuomeninių
sprendimų priėmimui. Tai savo rekomendacijoje Rec(2003)3 valstybėms narėms dėl subalansuoto moterų ir vyrų
dalyvavimo politinių ir visuomeninių sprendimų priėmime pripažino ir
Europos Tarybos Ministrų komitetas. Šį teiginį Parlamentinė Asamblėja
patvirtino keletą kartų, o pastarąjį kartą – 2009 m. rugsėjo mėnesį, įteikdama
savo pirmąjį Lyčių lygybės apdovanojimą.
5. Tačiau nepakanka
pakeisti rinkimų sistemą: norint iš tikrųjų veiksmingai pasiekti tikslų, būtina
taikyti ir kitas priemones, tokias kaip lyčių lygybę skatinantis pilietinis
švietimas ir lyčių stereotipų bei išankstinių tendencingų nuostatų prieš
kandidates moteris šalinimas, ypač politinėse partijose ir žiniasklaidoje.
Dalyje Europos Tarybos valstybių narių reikia priimti konstitucines pataisas ir
lyčių lygybės ir nediskriminavimo nuostatas, taip pat numatant būtinas išimtis,
kurios leis taikyti pozityviąją diskriminaciją menkai atstovaujamos lyties
atžvilgiu ir nelaikys tokios pozityviosios diskriminacijos moterų ir vyrų
lygybės principo pažeidimu.
6. Asamblėjos nuomone, moterų
ir vyrų lygiaverčio atstovavimo politinių ir visuomeninių sprendimų priėmimo
procese stoka kelia grėsmę demokratinės santvarkos teisėtumui ir pažeidžia
žmogaus teisę į lyčių lygybę. Todėl Asamblėja rekomenduoja, kad valstybėse
narėse būtų pataisyta ši padėtis, teikiant prioritetą šioms priemonėms:
6.1. jei tai dar
nepadaryta, numatyti būtiną Europos Tarybos valstybių narių konstitucijose ir
rinkimų įstatymuose apibrėžtų lyčių lygybės ir nediskriminavimo nuostatų
išimtį, leidžiančią taikyti pozityviosios diskriminacijos priemones menkai
atstovaujamos lyties naudai kaip Europos Tarybos Europos komisijos „Už
demokratiją per teisę““ (Venecijos
komisijos) pripažintą prielaidą;
6.2. įgyvendinti visas
rekomendacijas, numatytas Ministrų komiteto rekomendacijoje Rec(2003)3 valstybėms narėms dėl subalansuoto moterų ir vyrų
dalyvavimo politinių ir visuomeninių sprendimų priėmime, Parlamentinės
Asamblėjos rekomendacijoje 1674(2004) dėl moterų dalyvavimo rinkimuose,
rezoliucijoje 1489 (2006) dėl mechanizmų, skirtų užtikrinti moterų dalyvavimą
priimant sprendimus, bei Europos Tarybos Vietos ir regionų valdžios
kongreso rekomendacijoje 273 (2009),
ypač keičiant rinkimų sistemas ir įvedant lyčių kvotas;
6.3. reformuoti savo
rinkimų sistemą taip, kad ji būtų palankesnė moterų atstovavimui parlamente:
6.3.1. valstybėse, kuriose
taikoma proporcinio atstovavimo sistema, apsvarstyti galimybę įvesti ne tik
lyčių kvotą, kuri padės padidinti moterų kandidačių procentą (idealiu atveju
bent jau iki 40%), bet ir griežtas kandidatų eiliškumo kandidatų sąrašuose
taisykles (pvz., įvedant privalomą taisyklę, kad kas antras kandidatas
pateiktas kandidatų sąraše būtų moteris) ir veiksmingas sankcijas už taisyklių
nesilaikymą (pageidautina ne finansines, o reikalaujančias kandidatų arba
kandidatų sąrašų atmetimo), idealiu atveju – įvesti reikalavimą didelėse
rinkimų apygardose ir (arba) apylinkėse naudoti uždarus (baigtinius) partijų
sąrašus, neleidžiant rinkėjams reitinguoti sąraše pateikiamų kandidatų;
6.3.2. valstybėse, kuriose taikoma mažoritarinė arba daugumos
atstovavimo rinkimų sistema, apsvarstyti galimybę įvesti principą, kuriuo
remdamasi kiekviena partija pasirenka kandidatą iš kiekvienoje partijos
apylinkėje nominuotų mažiausiai vienos moters ir vieno vyro, arba rasti kitų
būdų užtikrinti, kad politikoje būtų daugiau moterų, pavyzdžiui, taikant naujas
privalomas lyčių kvotas politinėse partijose, arba „tik moterų kandidačių
sąrašus“, arba taikant „giminingų“ apygardų
metodą ir visais atvejais taikant veiksmingas sankcijas;
6.4. įstatymais apriboti
politinių postų, kuriuos vienu metu gali užimti vienas ir tas pats asmuo,
skaičių (savivaldybės, regiono, nacionaliniu, Europos lygiu);
6.5. skatinti politines
partijas savo noru priimti lyčių kvotas ir imtis kitų priemonių ir veiksmų,
įskaitant veiksmus savo sprendimų priėmimo struktūrose, ypač partijų
struktūrose, atsakingose už kandidatų į rinkimus nominavimą;
6.6. taip pat papildomai
taikyti priemones, tokias kaip lyčių lygybę skatinantis piliečių švietimas ir
lyčių stereotipų bei išankstinių tendencingų nuostatų prieš kandidates moteris
šalinimas, ypač politinėse partijose, žiniasklaidoje ir profsąjungose.
B. Rekomendacijos
projektas
1. Parlamentinė Asamblėja,
atkreipdama dėmesį į savo rezoliuciją Nr. … (2010) dėl moterų politinio
atstovavimo didinimo keičiant rinkimų sistemą, sveikina Ministrų komiteto
pasiryžimą užtikrinti lygiavertį moterų ir vyrų dalyvavimą politiniame gyvenime
ir sprendimų priėmimo procese visose gyvenimo srityse, kaip nurodoma Ministrų
komiteto rekomendacijoje Rec(2003)3 valstybėms narėms
dėl subalansuoto moterų ir vyrų dalyvavimo politinių ir visuomeninių sprendimų
priėmime ir 2009 m. gegužės 12 d. deklaracijoje dėl lyčių lygybės.
2. Asamblėja ragina
Ministrų komitetą tęsti darbą šioje srityje ir paraginti Europos Tarybos
valstybes nares imtis būtinų priemonių, skirtų padidinti moterų atstovavimą
politikoje:
2.1. reformuoti savo
rinkimų sistemą taip, kad ji būtų palankesnė moterų atstovavimui:
2.1.1. valstybėse, kuriose
taikoma proporcinio atstovavimo sistema, apsvarstyti galimybę įvesti lyčių
kvotą, kuri padės ne tik padidinti moterų kandidačių procentą (idealiu atveju
bent jau iki 40%), bet ir įves griežtas kandidatų pateikimo eilės tvarkos
taisykles (pvz., įvedant privalomą taisyklę, kad kandidatai kandidatų sąraše
būtų pateikiami pakaitomis pagal lytį: vyras, moteris, vyras, moteris...) ir
veiksmingas sankcijas už taisyklių nesilaikymą (pageidautina ne finansines, o
reikalaujančias kandidatų arba kandidatų sąrašų atmetimo), idealiu atveju –
įvesti reikalavimą didelėse rinkimų apygardose ir (arba) apylinkėse naudoti
baigtinius partijų sąrašus, neleidžiant rinkėjams reitinguoti sąraše pateikiamų
kandidatų;
2.1.2. valstybėse, kuriose
taikoma mažoritarinė arba daugumos atstovavimo rinkimų sistema, apsvarstyti
galimybę įvesti principą, kuriuo remdamasi kiekviena partija pasirenka
kandidatą iš kiekvienoje partijos apylinkėje į kandidatus nominuotų mažiausiai
vienos moters ir vieno vyro, arba rasti kitų būdų užtikrinti, kad politikoje
būtų daugiau moterų, pavyzdžiui, taikant naujas privalomas lyčių kvotas
politinėse partijose, arba „tik moterų kandidačių sąrašus“, arba taikant
„giminingų“ apygardų metodą, vėlgi
įvedant veiksmingas sankcijas;
2.2. jei tai dar
nepadaryta, numatyti būtiną Europos Tarybos valstybių narių konstitucijose ir
rinkimų įstatymuose apibrėžtų lyčių lygybės ir nediskriminavimo nuostatų
išimtį, leidžiančią taikyti pozityviosios diskriminacijos priemones menkai atstovaujamos
lyties naudai;
2.3. taip pat papildomai
taikyti priemones, tokias kaip lyčių lygybę skatinantis piliečių švietimas,
lyčių stereotipų bei išankstinių tendencingų nuostatų prieš kandidates moteris
šalinimas, ypač politinėse partijose ir žiniasklaidoje;
3. Asamblėja rekomenduoja,
kad Ministrų komitetas pavestų kompetentingiems komitetams apsvarstyti galimybę
parengti papildomą Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos
konvencijos protokolą, skirtą įteisinti jame teisę į vyrų ir moterų lygybę bei
būtiną išimtį, leidžiančią taikyti pozityviosios diskriminacijos priemones
menkai atstovaujamos lyties naudai.
C. Pranešėjos Err
aiškinamasis memorandumas
I. Įvadas
1. Lygus moterų ir vyrų
dalyvavimas politiniame gyvenime – vienas iš demokratijos pagrindų ir vienas iš
Europos Tarybos tikslų, kurį 2009 m. gegužės mėn. patvirtino Europos Tarybos
Ministrų komitetas. Deja, lyčių lygybė politikoje liko idealu, o ne realybe:
daugelis rekomendacijų, numatytų Ministrų komiteto rekomendacijoje Rec(2003)3 valstybėms narėms dėl subalansuoto moterų ir vyrų
dalyvavimo politinių ir visuomeninių sprendimų priėmime, dar neįgyvendinta.
Tas pats pasakytina apie daugelį rekomendacijų, įtrauktų į Parlamentinės
Asamblėjos rekomendaciją 1674 (2004) dėl moterų dalyvavimo rinkimuose ir
rezoliuciją 1489 (2006) dėl mechanizmų, skirtų užtikrinti moterų
dalyvavimą priimant sprendimus. Nors ne tik Europos Taryba, bet ir visa
tarptautinė bendruomenė yra atkreipusi nemažą dėmesį į moterų atstovavimą ir
poveikį politinių sprendimų priėmimo struktūroms (ypač po pirmosios pasaulinės Jungtinių Tautų konferencijos dėl
moterų padėties, vykusios 1975 m. Meksike), pažanga šioje srityje vyksta
labai lėtai ir kelia nusivylimą. Kaip 2008 m. pasakė Tarpparlamentinės Sąjungos
generalinis sekretorius Anders B. Johnsson, „1975 metais tik 1,9 % visų
parlamentų narių buvo moterys. Po daugiau kaip 30 metų pažadų, nurodymų ir
įtikinėjimų, 2008 metais moterys sudaro mažiau kaip 18 % parlamentų narių.”
2. Padėtis vykdomosios
valdžios srityje ne ką geresnė. 2008 metais tik 16 % ministrų postų užėmė
moterys. Moterys sudaro mažumą ir aukščiausiuose valstybės postuose: 2008 m.
pradžioje iš 150 valstybių vadovų tik septynios (4,7 %) buvo moterys. Tik aštuonios
iš 192 pasaulio vyriausybių (4,2 %) buvo vadovaujamos moterų.
3. Yra daug veiksnių,
kurie nulemia nepakankamą moterų dalyvavimą politikoje, vertintiną ne tik kaip
moterų talento švaistymas, bet ir silpninantį demokratijos ir žmogaus teisių
principus (nes lyčių lygybė – tai žmogaus teisė ir vienas iš demokratijos
pagrindų). Mano nuomone, svarbiausias veiksnys, dėl kurio moterys nepakankamai
atstovaujamos politikoje, yra tai, kad dauguma mūsų – net Europoje – vis dar
gyvename visuomenėje, kuri laikosi požiūrių, elgesio ir tradicijų, kurios
menkina moterų galias visuomeniniame gyvenime, diskriminuoja moteris ir verčia
jas laikytis iš anksto apibrėžtų vaidmenų bei stereotipų, esą moteriai „ne
vieta“ politikoje ir sprendimų priėmimo procese. Todėl mūsų neturėtų stebinti
tai, kad 2008 m. Tarpparlamentinės Sąjungos atliktas tyrimas, kurio metu tirta
labai didelė parlamentarų imtis, paremia mintį, kad „vyrams politika –
prieinama profesija, o moterims – ne.“ 2009 m. kovo mėnesį atliktos apklausos
duomenimis 77 % moterų ir 71 % vyrų
Europos Sąjungoje mano, kad politikoje dominuoja vyrai.
4. Šalies institucinė
sandara ir teisinė bazė taip pat daro labai didelį poveikį moterų atstovavimui
politikoje. Toks veiksnys kaip rinkimų sistema, iš pažiūros atrodantis
neutraliu, gali daryti labai didelį poveikį. Tačiau rinkimų sistemos nėra
amžinos ir nekintamos; būtent todėl 2008 m. sausį kartu su savo kolegomis
pateikiau Asamblėjai rezoliucijos dėl rinkimų sistemų poveikio moterų
politiniam atstovavimui projektą. Šis projektas buvo perduotas Moterų ir vyrų
lygių galimybių komitetui ataskaitai parengti, o aš buvau paskirta
pranešėja.
5. Moterų ir vyrų lygių
galimybių komitetas nusprendė pasinaudoti Europos Tarybos Europos komisijos „Už
demokratiją per teisę““ (Venecijos
komisijos) patirtimi. 2009 m. birželio
mėnesį komisija pateikė komitetui ataskaitą šiuo klausimu, kuri buvo paremta
Vokietijos eksperto Michael Krennerich darbu. Ši ataskaita CDL-AD(2009)029 yra
viešai prieinama ir, mano nuomone, sudaro idealų pagrindą, kuriuo rėmiausi
rengdama savo ataskaitą. Pritariu Venecijos komisijos nuomonei, kad rinkimų
sistemų poveikis moterų atstovavimui politikoje susijęs su lyčių kvotomis, t.y.
taikant tą pačią rinkimų sistemą galima susilaukti visiškai skirtingų rezultatų,
priklausomai nuo to, ar įvestos ir taikomos kokios nors lyčių kvotos, ar ne.
Todėl didelę šio aiškinamojo memorandumo dalį skirsiu klausimui, kokį poveikį
gali padaryti su rinkimų sistema susietos lyčių kvotos.
II. Rinkimų sistemos
ir jų poveikis moterų atstovavimui politikoje
6. Laikausi Venecijos
komisijos rinkimų sistemos apibrėžimo, pagal kurį rinkimų sistema
„reglamentuoja priemones, kuriomis rinkėjai išreiškia savo politines
preferencijas ir kurias taikant skaičiuojami rinkėjų balsai parlamento
rinkimuose“. Komisijos tyrimas buvo skirtas tik toms rinkimų sistemoms, kurios
taikomos rinkimuose į žemesniuosius parlamento rūmus arba vienų rūmų
parlamentą. Beje, tam pačiam buvo skirtas ir minėtas Tarpparlamentinės Sąjungos
tyrimas, taip pat rinkimų sistemų, kuriose naudojama lyčių kvota, ir jų taikymo
Europoje tyrimas, kurį 2008 m. pavedė atlikti Europos Parlamentas. Tokiomis
aplinkybėmis man daugiau nieko kita nelieka, kaip remtis tuo pačiu principu.
7. Vienas patikimiausių Venecijos komisijos
ataskaitoje nustatytų faktų yra tas, kad valstybėse, kuriose taikoma
proporcinio atstovavimo rinkimų sistema, į parlamentą išrenkama santykinai
daugiau moterų, nei tose valstybėse, kuriose taikoma mažoritarinė arba daugumos
atstovavimo sistema. Mišri rinkimų sistema (pavyzdžiui, kompensacinė mišrioji
sistema) yra palankesnės moterų atstovavimui parlamente, nei mažoritarinės arba
daugumos atstovavimo sistemos, tačiau mažiau palanki moterims, nei tradicinės
proporcinio atstovavimo rinkimų sistemos. Pridurčiau, kad daugumos ir
mažoritarinės rinkimų sistemos iš tikrųjų nepalankios visiems
„netipiniams“ kandidatams, kitaip tariant, visiems, kas neatitinka apibrėžimo
„baltasis viduriniosios klasės vidutinio amžiaus gerą išsilavinimą turintis vyras“.
Tad, taikant palankesnę moterų atstovavimui rinkimų sistemą, jos naudą
automatiškai pajus ir jaunimas, pagyvenę, imigrantai ir kiti netipiniai
kandidatai.
8. Daugumoje Europos
Tarybos valstybių narių parlamentarai renkami pagal proporcinio atstovavimo
sistemą daugiamandatėse (dažniau nei vienmandatėse) apygardose. Paprastai
manoma, kad daugiamandatės apygardos yra palankesnės moterų nominavimui ir
politiniam atstovavimui, nei vienmandatės apygardos. Dažniausiai pateikiamas
argumentas, kad daugiamandatės apylinkės leidžia subalansuoti partijos sąrašą,
suteikiant galimybę atstovauti jame įvairius vidinius partijos interesus, o tai
sustiprina partijos vientisumą ir pritraukia rinkėjas.
9. Rinkimų apylinkės dydis
daugiamandatėje apygardoje taip pat, regis, atlieka tam tikrą vaidmenį. Manoma,
kad kuo didesnė apylinkė, tuo bus daugiau nominuota ir išrinkta moterų. Tačiau
dar svarbesnį vaidmenį atlieka „partijos dydis“, t.y. vietų skaičius
parlamente, kurį partija gauna arba tikisi gauti per rinkimus konkrečioje
apylinkėje. Paaiškėjo, kad partija iš tikrųjų subalansuoja savo sąrašą (kas yra
naudinga kandidatėms) tik tuo atveju, jei tikisi, kad per rinkimus konkrečioje
apygardoje gaus kelias vietas parlamente.
10. Rinkiminis slenkstis
(t.y. minimalus balsų skaičius, kurį turi surinkti partija, kad gautų vietų
parlamente) neturėtų būti palankus moterų atstovavimui, nes dėl rinkiminio
slenksčio vietų parlamente negauna smulkios partijos, galinčios atstovauti
moterų interesams. Tačiau praktikoje būtent rinkiminių slenksčių dėka į
parlamentą patenka tik santykinai didelės partijos, kurioms net naudingas
smulkių partijų nepatekimas į parlamentą. Kadangi dėl šios priežasties
stambiosios partijos turi daugiau vietos sąrašuose moterims kandidatėms, tai
galima tikėtis, kad vietas parlamente taip pat gaus ir moterys. Tačiau
Asamblėja neigiamai vertina didesnio kaip 3 % slenksčio taikymą dėl kitų
priežasčių, susijusių su sąžiningu demokratiniu atstovavimu. Aš paliksiu
slenksčių klausimą savo kolegai – Politinių reikalų komiteto pranešėjui Daems,
nes savo ataskaitą pateikiu kartu su bendresne ataskaita, kuri bus nagrinėjama
Asamblėjos 2010 m. sausio mėn. sesijoje ir yra skirta, be kitų klausimų,
rinkiminio slenksčio klausimui.
11. Taikant daugumos atstovavimo
arba mažoritarinę rinkimų sistemą, vienmandatėse apylinkėse gali būti keliami
tik atskiri (partijos) kandidatai, o taikant proporcinio atstovavimo rinkimų
sistemą keliami įvairių rūšių kandidatų sąrašai: uždari, atviri ir laisvi.
Uždarasis kandidatų sąrašas reiškia, kad kandidatų eilę balsavimo biuletenyje
nustato politinės partijos, o rinkėjas balsuodamas patvirtina visą sąrašą,
neturėdamas galimybės pakeisti kandidatų eiliškumo, pagal kurį vietų
laimėjusios partijos kandidatai gaus vietas parlamente. Kai sąrašai yra atviri,
tai reiškia, kad rinkėjas gali reitinguoti kandidatus, pakeisdamas kandidatų
eilės tvarką sąraše. Kai sąrašai laisvi, rinkėjas gali balsuoti už kandidatus
iš skirtingų sąrašų. Kuri kandidatų sąrašų sistema palankiausia moterų
atstovavimui? Viskas priklauso nuo to, ar yra įteisintos ir veiksmingai
taikomos lyčių kvotos kandidatų eiliškumui nustatyti. Jeigu tokios kvotos
egzistuoja ir yra veiksmingai taikomos, tuomet palankesni moterų atstovavimui
yra uždarieji kandidatų sąrašai. Dar vienas svarbus veiksnys – moterų
organizuotumo laipsnis ir kampanijos balsuoti už moteris kandidates aktyvumas.
Jeigu jie abu dideli, tai ir preferencinis balsavimas moterims nebus
kenksmingas.
12. Europos Taryba
neseniai paskelbė informacinį dokumentą „Pariteto demokratija: toli nuo
realybės“. Tai lyginamasis tyrimas, skirtas Ministrų komiteto rekomendacijos
Rec(2003)3, dėl subalansuoto moterų ir vyrų
dalyvavimo politinių ir visuomeninių sprendimų priėmime pirmojo ir antrojo
stebėjimo turo rezultatų palyginimui. Šiame tyrime taip pat trumpai
analizuojamas galimas rinkimų sistemos ir įstatymų dėl kvotų bei kvotų
nustatymo taisyklių poveikis moterų atstovavimui parlamente. Tyrime padaroma ta
pati išvada dėl rinkimų sistemos poveikio, kaip ir Venecijos Komisijos padaryta
išvada („remiantis pateiktais duomenimis, abu tyrimai rodo, kad didesniam
moterų dalyvavimui palankios proporcinio atstovavimo rinkimų sistemos“), tačiau
trūksta duomenų tam, kad būtų veiksmingai įvertintas kvotų taisyklių ir nuostatų
poveikis.
III. Su rinkimų
sistemomis susietų lyčių kvotų poveikis
13. Venecijos komisijos
duomenimis, lyčių kvotų taikymas rinkimų metu laikytinas tinkama ir teisėta
priemone, skirta padidinti moterų atstovavimą parlamente. Pridurčiau, kad
argumentams prieš moterų kvotas trūksta net menkiausio teisėtumo, kadangi
daugelyje valstybių narių yra priimtos ir taikomos regioninės, kalbos,
pilietybės ir /arba socialinės ir profesinės kvotos. Per pastaruosius kelerius
metus įspūdingai daug pasaulio valstybių įvedė rinkimų metu taikomas lyčių
kvotas. Dar daugiau tokių valstybių, kur be įteisintų įstatymu kvotų arba
vietoj jų politinės partijos savanoriškai tako lyčių kvotas. Čia reikėtų
įspėti, kad ne visos kvotos turi vienodą poveikį. Svarbiausias skirtumas tarp
įvairių rūšių kvotų – ne jų privalomas ar neprivalomas pobūdis, bet tai, ar jos
orientuotos į priemones, ar į rezultatą, ir ar jos yra tikslios ir atitinka
padėtį valstybėje (kandidatų pateikimo kandidatų sąrašuose eiliškumo taisykles
ir sankcijos).
14. Kol kas privalomos
lyčių kvotos rinkimams į nacionalinį parlamentą yra įvestos dešimtyje Europos
Tarybos valstybių narių, bet skirtumai tarp minimalių lyties kvotų skirtingose
valstybėse labai dideli: nustatytas abiejų lyčių atstovų minimumas gali siekti
nuo 15 % iki 40 %. Keliose valstybėse taip pat nustatyta kandidatų
pateikimo sąraše tvarka. Tačiau nė vienos šių valstybių taisyklėse dėl lyčių
kvotų nereikalaujama, kad kas antras kandidatas pateikiamas kandidatų sąrašuose
būtų moteris. Įvestos sankcijos už taisyklių nesilaikymą: sąrašo
nepatvirtinimas (tai veiksmingiausia sankcija, kuri taikoma Armėnijoje,
Makedonijoje, Serbijoje, Slovėnijoje, Ispanijoje), sumažintas kandidatų
skaičius (Belgijoje) arba sumažintas valstybinis finansavimas (Albanijoje,
Prancūzijoje, Portugalijoje). Faktinis įteisintų kvotų moterų atstovavimui
parlamente poveikis yra skirtingas, priklausomai nuo taisyklių (t.y. minimalaus
nustatyto moterų procento parlamente) ir sankcijų taikymo griežtumo.
Pavyzdžiui, politinės partijos Prancūzijoje pasirodė labiau linkusios netekti
didelės valstybinio finansavimo dalies, nei patenkinti įstatymų reikalavimus
dėl lyčių kvotos.
15. Apytikriai 30 Europos
Tarybos valstybių narių turi po vieną arba daugiau politinių partijų, taikančių
lyčių kvotas savo noru. Šios partijos siekia užtikrinti, kad moterys sudarytų
tam tikrą kandidatų dalį kandidatų sąraše. Dažniausiai šios partijos yra
žalieji, socialistinės, arba kairiųjų pakraipos partijos. Kaip teisės aktuose,
taip ir partijose nustatytos kvotos pagal dydį skiriasi: dažniausiai
reikalaujama, kad menkiau atstovaujamos lyties atstovų minimali kvota būtų nuo
20 % iki 40 %. Tačiau yra kelios partijos, kur moterų skaičiui partijos
sąraše taikoma 50 % kvota. Valstybėse, kuriose netaikoma
proporcinio atstovavimo rinkimų sistema, taikomos modernios lyčių kvotos,
tokios kaip „preliminarių kandidačių sąrašai“ (Didžiosios Britanijos Leiboristų
partija) arba „giminingos apygardos“ (Škotijos Leiboristų partija). Viena
partija – Portugalijos socialistų partija – patekusi į valdžią priėmė įstatymą,
reikalaujantį, kad visų rinkimų metu lyties kvota visose partijose sudarytų
33 %, tokiu būdu pritaikydama visoms partijoms savo partijoje savanoriškai
prisiimtą kvotą. Už šį pasiekimą partijai 2009 m. buvo suteiktas pirmasis
Europos Tarybos Parlamentinės Asamblėjos Lyčių lygybės apdovanojimas.
16. Verta pastebėti, kad
kai kuriose valstybėse, kuriose taikomos tik savanoriškos partijų kvotos,
moterų atstovavimas parlamente palyginti didelis. Paprastai kuo didesnė yra
partija, taikanti savanorišką lyties kvotą, tuo didesnis poveikis. Tačiau
smulkios partijos, prisiėmusios savanorišką lyčių kvotą, taip pat gali padaryti
poveikį moterų atstovavimui, nes tokia idėja paprastai užsikrečia su jomis
konkuruojančios panašios politinės ideologijos partijos, kurios gali būti
priverstos mėgdžioti smulkiąsias partijas tam, kad galėtų konkuruoti su jomis
rinkimuose.
IV. Kiti klausimai
17. Venecijos komisija
padarė išvadą, kad teoriškai moterų atstovavimui parlamente palankiausia tokia
rinkimų sistema: proporcinė atstovavimo sistema, taikoma didelėse apygardose
ir/arba valstybės dydžio apylinkėse, taikant rinkiminį slenkstį, naudojant
uždarų kandidatų sąrašų sistemą ir taikant privalomą lyčių kvotą, suteikiančią
galimybę ne tik padidinti kandidačių procentą, bet ir taikyti griežtą kandidatų
eiliškumo kandidatų sąrašuose taisyklę (pvz., kai kas antras kandidatas sąraše
turi būti moteris) bei taikant veiksmingas sankcijas už šių nuostatų nesilaikymą.
18. Be abejo, kyla pagunda
pritaikyti šį receptą visose Europos Tarybos valstybėse narėse. Deja, to
padaryti tikriausiai nepavyks. Ne todėl, kad receptas yra blogas, o todėl, kad
trūksta politinės valios. Moterų atstovavimas politikoje, deja, nėra daugelio
valstybių narių ir juolab kai kurių partijų prioritetas. Ne visų Europos
Tarybos valstybių narių konstitucijose ir galiojančiuose teisės aktuose
nuostatos dėl lyčių lygybės ir nediskriminavimo yra susietos su būtina
išimtimi, leidžiančia taikyti pozityviosios diskriminacijos priemones menkiau
atstovaujamai lyčiai. Todėl, pavyzdžiui, Didžiosios Britanijos Leiboristų
partijai – pirmajai kandidatei gauti 2009 m. ETPA Lyčių lygybės apdovanojimą,
teko būnant valdžioje priimti įstatymų pataisas, leidžiančias jai savo
partijoje toliau taikyti modernią „preliminarių kandidačių sąrašų“ sistemą.
19. Tikrasis pažangos
šioje srityje variklis – tai politinė valia padaryti politikos pasaulį
palankesnį moterims. Jeigu tokia valia būtų, kvotų nereikėtų. Tačiau kadangi
tokios valios trūksta, ją galima pakeisti kvotomis, kurios bus naudingos, jeigu
bus priimtos atitinkamos teisinės ir vidaus taisyklės. Deja, nedaugelis rinkėjų
supranta, kad kvotos iš tikrųjų yra atsakas į politinės valios stoką. 2009 m.
kovo mėn. vykdytos visuomenės nuomonės apklausos metu 70 % moterų visoje
Europos Sąjungoje pasisakė už tai, kad
50 % parlamentų narių būtų moterys, bet tik 10 % moterų ir 12 %
vyrų manė, kad lyties kvotos yra priemonė tam pasiekti.
20. Kaip pabrėžia
Stokholmo universiteto profesorius Drude Dahlerup, taip yra todėl, kad daugelis
žmonių už menką moterų atstovavimą politikoje ir toliau kaltina moteris, o ne
politinę sistemą, dėl kurios moterys yra atskiriamos ir diskriminuojamos.
Nuomonė, kad lyčių kvotų nereikia, grindžiama manymu, kad trūksta kvalifikuotų
moterų, norinčių dalyvauti rinkimuose ir kad rinkėjos nebalsuoja už kandidates.
Tačiau iš tikrųjų už moteris kandidates nebalsuoja vyrai, o pagal išsilavinimą
ir kvalifikaciją moterys jau seniai pavijo ir net aplenkė vyrus, ypač Europoje.
Tikroji problema yra senamadiška diskriminacija prieš moteris, o tai galima
išspręsti tik konkrečiomis priemonėmis, įskaitant rinkimų ir partijų lyčių
kvotas, kaip bendru sutarimu pareikšta Pekine prieš beveik 15 metų.
21. Be to, kaip yra
pabrėžusi ir Venecijos komisija, tikslas pagerinti moterų atstovavimą gali
prieštarauti kitiems tikslams, pavyzdžiui, norui užtikrinti teisingą mažų
partijų atstovavimą parlamente ir gerinti rinkėjų ir jų atstovų ryšius. Todėl
Venecijos komisija daro išvadą: „norint veiksmingai padidinti tiek
deklaruojamą, tiek realų moterų atstovavimą politikoje, reikalingos daug
platesnės ir visaapimančios priemonės, nei rinkimų įstatymų pataisos. Tačiau
tinkamos rinkimų sistemos reformos gali palengvinti šį procesą.“
22. Tarpparlamentinės
Sąjungos tyrime, kurį jau minėjau šioje ataskaitoje, yra keletas atsakymų į
tai, kokios visuotinės priemonės yra reikalingos. Tarpparlamentinė Sąjunga
remiasi principu, kad esama esminio ryšio tarp demokratijos ir tikros moterų ir
vyrų partnerystės valstybės reikalų valdymo srityje ir kad būtina nutraukti
istoriškai susiklosčiusią tradiciją nušalinti moteris nuo politinius ir
teisinius prioritetus nustatančių valstybės struktūrų. Moterims kyla
kliūtys keliuose lygmenyse:
a) visų pirma, jos turi apsispręsti dalyvauti politiniame
gyvenime ir galėti tai padaryti;
b) tam, kad moterys galėtų dalyvauti parlamento rinkimuose,
joms reikia įtikinti politines partijas (arba už sprendimų priėmimą partijose
atsakingus asmenis) nominuoti jų kandidatūras;
c) jos turi laimėti rinkimuose.
23. Tarpparlamentinės
Sąjungos tyrime parlamentarai respondentai nurodė, kad didžiausia kliūtis
moteriai tapti politike – tai namų pareigos (respondentai taip pat nurodė, kad
didžiausia kliūtis vyrui tapti politiku – tai rinkėjų paramos trūkumas). Antras
svarbiausias veiksnys, kliudantis moterims tapti politikėmis – visuomenėje
vyraujantis požiūris (nenuostabu, kad vyrams tai buvo mažiausia kliūtis). Tam,
kad šis požiūris pasikeistų, reikia įtikinti visuomenę, kad moterys lygiai taip
pat kaip vyrai gali priimti veiksmingus įstatymus. Tam reikia informacinių
kampanijų ir lyčių lygybę skatinančio pilietinio švietimo. Be to, kandidates
atgrasina nepalankus parlamento darbo laikas ir vaikų priežiūros institucijų
parlamentarėms trūkumas.
24. Abiejų lyčių
respondentai pritarė, kad viena didžiausių kliūčių dalyvavimui rinkimuose į
parlamentą yra finansinė, todėl rinkimų kampanijos finansavimas taip pat
reikalauja ypatingo dėmesio. Pavyzdžiui, galima apriboti išlaidas rinkimų
kampanijai, taikyti kandidatėms remti skirtus finansavimo mechanizmus. Kandidatų
atrankos procesą bei kandidatų eiliškumo balsavimo biuletenyje nustatymą
griežtai kontroliuoja politinės partijos bei partijų hierarchinėse struktūrose
už sprendimų priėmimą atsakingi asmenys. Partijos vadovybė – tai dažniausiai
uždara struktūra, dauguma jos narių palaiko „senų draugų ryšius“, todėl
moterims ten patekti sunku. Dėl minėtų priežasčių tada, kai nėra aiškių taisyklių
(pvz., partijos kvotų), kandidatų atranka ir eiliškumas kandidatų sąrašuose
dažniausiai priklauso nuo lyderių vyrų, o tai mažina moterų galimybes patekti į
parlamentą. Tam, kad padėtis pasikeistų, partijoms reikia tapti
labiau prieinamomis moterims ir pakeisti savo požiūrį į moteris.
Tarpparlamentinės Sąjungos tyrimo duomenimis, tai gali pavykti pasiekti geriau
sutelkus moterų pastangas ir vienareikšmiškai suformulavus tikslą padidinti
moterų atstovavimą parlamentuose ir partijose.
25. Galiausiai, norint,
kad moteris laimėtų parlamento rinkimuose, ji turi gauti rinkėjų – vyrų ir
moterų – paramą. Venecijos komisijos ataskaitoje nurodoma, kad kai stabilios
demokratijos sąlygomis į rinkimus nominuojamos moterys kandidatės, parlamento
rinkimuose joms sekasi lygiai taip pat, kaip vyrams. Tai reiškia,
kad politinės partijos, kurios atsisako kandidačių nominavimo, elgiasi ne
racionaliai, o remiasi klaidingais lyčių stereotipais.
V. Išvados ir
rekomendacijos
26. Iš viso to darytina
išvada, kad:
a) moterys vis dar menkai atstovaujamos politikoje daugumoje
Europos Tarybos valstybių narių;
b) moterų ir vyrų lygaus atstovavimo priimant politinius ir
valstybinius sprendimus stoka kelia grėsmę demokratijos teisėtumui ir pažeidžia
žmogaus teisę į lyčių lygybę; šios padėties ištaisymas turi būti prioritetu;
c) svarbiausias veiksnys, dėl kurio moterys politikoje menkai
atstovaujamos, yra susijęs su visuomenėje paplitusiomis tradicijomis, elgesiu
ir požiūriu, kurie menkina moterų galias visuomeniniame gyvenime, diskriminuoja
moteris ir verčia jas laikytis iš anksto apibrėžtų vaidmenų bei stereotipų, esą
moteriai „ne vieta“ politikoje ir sprendimų priėmimo procese;
d) toks požiūris, elgesys ir tradicijos taip pat daro poveikį
valstybių institucinei ir partijų sandarai bei rinkėjams; pokyčiai šioje
srityje gali padaryti poveikį ir visuomenės požiūriui;
e) priimant lyčių kvotas ir pakeitus rinkimų sistemą palankesne
moterų politiniam atstovavimui, galima sudaryti sąlygas labiau moterų ir vyrų
atžvilgiu subalansuotam ir todėl labiau teisėtam politinių ir visuomeninių
sprendimų priėmimui;
f) teoriškai moterų atstovavimui parlamente palankiausia
proporcinio atstovavimo sistema, taikoma didelėse apygardose ir/arba valstybės
dydžio apylinkėse, taikant rinkiminį slenkstį, uždarus kandidatų sąrašus ir
privalomą kvotą, kuri suteikia galimybę ne tik padidinti moterų kandidačių
procentą, bet ir taikyti griežtą kandidatų eiliškumo kandidatų sąrašuose
taisyklę (pvz., kai kas antras kandidatas turi būti moteris) bei veiksmingas
sankcijas už nesilaikymą (pageidautinai reikalaujančias kandidatų arba
kandidatų sąrašų atmetimo, o ne finansines).
27. Ši tema buvo aptarta
2009 m. spalį Demokratijos ateities forume Kijeve (Ukraina), skirtame rinkimų
sistemoms. Forumo pranešėjai padarė išvadą, kad moterys turėtų būti sąžiningai
atstovaujamos visose rinkimų proceso stadijose: „būtina pašalinti išankstinį
tendencingą požiūrį į moteris, o valstybės narės ir politinės partijos privalo
imtis priemonių tam, kad pagerintų sąlygas moterų dalyvavimui ir atstovavimui
visose rinkimų proceso stadijose. Turi būti taikomos tokios priemonės kaip
lyčių lygybę skatinantis pilietinis švietimas, rinkimų sistemų pakeitimas
tokia, kuri skatintų moterų atstovavimą politikoje, lyčių kvotų įvedimas kandidatams.“
28. Europos Tarybos Vietos
ir regionų valdžios kongresas taip pat nagrinėjo šią temą savo paskutinės
plenarinės sesijos metu ir parengė rekomendaciją 273
(2009) dėl lygių galimybių vietos ir regionų valdžios rinkimuose. 4b
pastraipoje Kongresas rekomenduoja Ministrų komitetui paraginti valstybių narių
vyriausybes „užtikrinti lygų kiekvienos lyties atstovavimą, įvesti tokią
savivaldos ir regionų valdžios rinkimų sistemą, kuri užtikrintų, kad kandidatų
sąrašuose būtų pakaitomis pateikiami vyrai ir moterys (mažiausiai santykiu
1:3), taikyti finansines baudas nesilaikantiems taisyklių ir suteikti galimybes
menkai atstovaujamos lyties asmenims gauti atsakingus postus regionų ir
savivaldybių vykdomosios valdžios struktūrose“. Tai reiškia, kad Kongresas
priėmė išvadas, kurios labai panašios į mano ir Venecijos komisijos išvadas,
išskyrus išvadas dėl sankcijų: kadangi patirtis parodė, kad nacionaliniu lygiu
dalis partijų pasirengusios nemažai finansiškai sumokėti už tai, kad
nesilaikytų privalomųjų lyčių kvotų, raginčiau imtis veiksmingesnių sankcijų,
tokių kaip, pvz., kandidatų arba kandidatų sąrašų atmetimas.
29. Taip pat būtina
nepamiršti, kad Ministrų komitetas jau prieš šešerius metus yra rekomendavęs
valstybėms narėms „pakeisti arba reformuoti rinkimų sistemą taip, kad būtų
skatinamas moterų ir vyrų atžvilgiu subalansuotas atstovavimas tais atvejais,
kai valstybėje taikoma rinkimų sistema
daro neigiamą poveikį moterų politiniam atstovavimui renkamose institucijose“.
Šią rekomendaciją, kaip rašyta šios ataskaitos įžangoje, keletą kartų yra
atkartojusi Parlamentinė Asamblėja. Akivaizdu, kad visas šias rekomendacijas
reikia nedelsiant įgyvendinti.
30. Dėl šios priežasties
Europos Tarybos valstybėms narėms turėtų būti rekomenduota:
a) pakeisti rinkimų sistemą palankesne moterų atstovavimui;
b) numatyti būtiną Europos Tarybos valstybių narių
konstitucijose ir rinkimų įstatymuose apibrėžtų lyčių lygybės ir
nediskriminavimo nuostatų išimtį, leidžiančią taikyti pozityviosios
diskriminacijos priemones menkai atstovaujamos lyties naudai, jei tai dar
nepadaryta;
c) taip pat papildomai taikyti priemones, tokias kaip lyčių
lygybę skatinantis piliečių švietimas, lyčių stereotipų bei išankstinių
tendencingų nuostatų prieš kandidates moteris šalinimas, ypač politinėse
partijose ir žiniasklaidoje.
31. Galiausiai, Asamblėja
taip pat turėtų rekomenduoti, kad Ministrų komitetas apsvarstytų galimybę
parengti papildomą Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos
konvencijos protokolą, skirtą įteisinti teisę į vyrų ir moterų lygybę bei
būtiną išimtį, leidžiančią taikyti pozityviosios diskriminacijos priemones menkai
atstovaujamos lyties naudai.
* * *
Pranešėjos komitetas: Moterų ir vyrų lygių galimybių
komitetas
Nuoroda į komitetą: Doc.11503,
nuoroda 3417, 2008-04-14
Komitetas priėmė rezoliucijos ir rekomendacijos projektą
2009 m. lapkričio 30 d.
Komiteto nariai: Pernille Frahm (pirmininkė), José
Mendes Bota (pirmasis pirmininkės pavaduotojas), Ingrīda Circene (antrasis
pirmininkės pavaduotojas), Anna Čurdová (trečiasis pirmininkės
pavaduotojas), Sonja Ablinger, Francis Agius, Florin Serghei Anghel, Magdalina Anikashvili, John Austin,
Lokman Ayva, Marieluise
Beck, Déborah Bergamini, Oksana Bilozir (pakaitinis narys: Olha Herasym’yuk), Rosa Delia Blanco Terán (pakaitinis
narys: Luz Elena Sanín Naranjo), Olena Bondarenko, Han Ten Broeke, Anna Maria Carloni, James Clappison, Diana Çuli,
Kirtcho Dimitrov, Lydie Err, Catherine Fautrier, Mirjana Ferić-Vac, Sónia Fertuzinhos, Doris Frommelt, Alena Gajdůšková, Giuseppe Galati, Gisèle Gautier, Neven Gosović, Claude Greff,
Attila Gruber, Carina Hägg, Håkon Haugli,
Francine John-Calame, Nataša
Jovanoviċ, Charoula Kefalidou, Birgen Keleş,
Krista Kiuru, Elvira Kovács, Terry Leyden,
Mirjana Malić, Assunta
Meloni, Nursuna Memecan, Dangutė Mikutienė, Burkhardt Müller-Sönksen, Hermine Naghdalyan, Yuliya Novikova (pakaitinis narys: Ivan Popescu), Mark Oaten, Kent Olsson, Steinunn Valdis Óskarsdóttir, Antigoni Papadopoulos, Mª del Carmen Quintanilla Barba, Stanislaw Rakoczy, Frédéric Reiss, Mailis Reps,
Maria Pilar Riba Font, Andreja Rihter, Nicolae Robu,
Marlene Rupprecht, Klára Sándor, Albertina Soliani, Tineke Strik, Michał Stuligrosz, Doris Stump,
Elke Tindemans, Mihal
Tudose, Miltiadis Varvitsiotis, Tatiana Volozhinskaya, Paul Wille,
Betty Williams, Gert
Winkelmeier, Gisela Wurm, Andrej Zernovski, Vladimir Zhidkikh.
Komiteto sekretoriatas: Kleinsorge, Affholder,
Devaux
|
